Blog

Handhaving, arbeidsmarkt en mededinging: waarom een herijking van zzp-beleid noodzakelijk is

Door Steven Lenderink op januari 30, 2026

Opinie

In 2024 is het handhavingsmoratorium op schijnzelfstandigheid beëindigd. Die beleidswijziging raakte de hele Nederlandse arbeidsmarkt, maar voor de kinderopvang leek het een buitenkans: door zelfstandigen die als zzp werkten aan te pakken, zo was de veronderstelling, zouden tienduizend zzp’ers mogelijk overstappen naar loondienst en daarmee het personeelstekort in de sector structureel verminderen.

Twee jaar later blijkt dat deze verwachting niet bewaarheid is. De recentste arbeidsmarktpeiling laat zien dat personeelstekorten in de kinderopvang niet afgenomen zijn, maar op een hoog niveau zijn gebleven: 24 % van de dagopvangorganisaties en 36 % van de buitenschoolse opvang meldt tekorten. Voor de komende zes maanden verwachten veel organisaties opnieuw een toename van personeelstekorten. 

Dit is een conclusie die niet alleen waarheidsgetrouw is op basis van de arbeidsmarktdata, maar ook gerechtvaardigd geacht kan worden: het beleid heeft niet geleid tot het gewenste effect.

Zzp’ers in de kinderopvang: geen ‘schijnzelfstandigen’

De publieke en beleidsmatige discussie rondom zzp’ers was lang gericht op de aanname dat veel zelfstandigen feitelijk schijnzelfstandig waren — en dus eigenlijk werknemers zouden moeten zijn. Het juridisch toetsingskader richt zich precies op die kwalificatie: is er sprake van een gezagsverhouding, of werkt iemand zelfstandig met ondernemersvrijheid?

Belangrijk om vast te stellen is dat pedagogisch professionals in de kinderopvang via Tadaah geen kwetsbare schijnzelfstandigen kunnen zijn in de zin van mensen die geen reële ondernemerspositie hebben. Hun inzet via een platform, met meerdere opdrachtgevers en zelfstandige bedrijfsvoering, valt juridisch buiten het paradigma van schijnzelfstandigheid. Dit maakt de beleidsbeweging om deze inzet primair te ontmoedigen des te meer discutabel.

Rechtspraak in verwante sectoren benadrukt dat dezelfde functie zowel door een werknemer als door een zelfstandige kan worden vervuld. De Rechtbank heeft in een uitspraak over de kwalificatie van een pedagogisch professional op een BSO expliciet bevestigd dat dit kan kwalificeren als freelancer en niet als medewerker in dienstverband — afhankelijk van feitelijke omstandigheden en afspraken rond gezag en zelfstandigheid. Daarnaast heeft de Rechtbank in de zogenoemde Uber-zaak (en daaropvolgende bevestiging door de Hoge Raad) bekrachtigd dat elke functie — dus ook die van pedagogisch professional — juridisch zowel via een arbeidsovereenkomst als via een opdrachtovereenkomst kan worden uitgevoerd. Daarmee is de juridische ruimte voor zelfstandige inzet groter dan vaak wordt gesuggereerd.

Mededingingsrecht: wat zegt de ACM?

De Autoriteit Consument & Markt (ACM) ziet erop toe dat arbeidsmarktafspraken niet nadelig uitpakken voor werkenden — inclusief zzp’ers — en dat concurrentieregels worden nageleefd. 

De ACM benadrukt dat zorgwerkgevers geen afspraken mogen maken om gezamenlijk geen of minder zzp’ers in te huren, omdat dergelijke afspraken de concurrentie kunnen beperken en zzp’ers kunnen benadelen. Dit past bij de kern van mededingingsrecht: samenwerkingsafspraken mogen niet de vrije toegang tot opdrachten of de arbeidsmarkt voor zelfstandigen onevenredig beperken.

Daarnaast maakt ACM duidelijk dat samenwerkingsvormen op de arbeidsmarkt — zoals regionale inhuurportalen die zzp’ers systematisch uitsluiten — in strijd kunnen zijn met concurrerende arbeidsrelaties. 

Kortom: een sectorale of collectieve uitsluiting van zzp’ers, louter omdat zij zelfstandigen zijn, kan potentieel niet alleen contraproductief zijn voor de arbeidsmarkt, maar ook mededingingsrechtelijk problematisch.

Beleidsaanbevelingen

• Maak onderscheid tussen kwetsbare schijnzelfstandigen en autonome zelfstandigen: Het huidige juridisch kader laat ruimte voor zelfstandigen die daadwerkelijk ondernemerschap en keuzevrijheid hebben. Beleid moet zich niet richten op een breed verbod tegen zelfstandige inzet, maar op het beschermen van echt kwetsbare werkenden.
• Zorg voor heldere kaders voor zelfstandige inzet: Organisaties en opdrachtgevers verdienen duidelijkheid over wanneer en hoe zzp’ers kunnen worden ingezet zonder dat sprake is van misbruik of ongewenste uitsluiting.
• Stimuleer inzet van zelfstandigen in de flexibele capaciteit: Zzp’ers kunnen een bijdrage leveren op momenten van piek, ziekte of uitval, zonder de vaste formatie te bedingen, mits dit zorgvuldig wordt ingebed in roosters en kwaliteitsborging.
• Gebruik arbeidsmarktdata als beleidsanker: Beslissingen over arbeidsrelaties moeten worden getoetst aan meetbare uitkomsten — zoals werkdruk, ziekteverzuim, groepensluitingen — in plaats van aan hypothesen over contractvormen.
• Onderzoek regionale en sectorale arbeidsmarktinitiatieven op concurrentierechtelijke effectiviteit: Beleid moet voldoen aan mededingingsregels en tegelijkertijd kansen scheppen voor werkenden, ongeacht contractvorm. Initiatieven die zzp’ers buitensluiten of benadelen kunnen juridisch kwetsbaar zijn én arbeidspotentieel onterecht blokkeren.

Conclusie

Het beleid om zzp-inzet te ontmoedigen had een duidelijk doel, maar heeft niet geleid tot de gewenste oplossing van het personeelstekort. Integendeel: het missen van data-gedreven analyse vooraf heeft het arbeidsmarktprobleem van de kinderopvang alleen maar gecompliceerder gemaakt. Een herijking van beleid die recht doet aan juridische realiteit én arbeidsmarktwerking is dringend gewenst.